导读：在土地（房屋）征收过程中，我们常听到老百姓讲“拆迁办的这个行为简直就是无法无天！”这句朴素的话语所包含的专业法律含义就是“行政行为的合法性”问题。对行政行为的合法性进行预判，是专业征地拆迁律师的基本素养。从今天起，笔者将以“行政行为的合法性审查”为主题，以系列文章的形式与大家分享自己的心得。

在行政行为违法的案例中，最为常见的情况之一就是行政机关超越职权。根据我国宪法和法律的规定，行政机关在法律、法规授予的职权范围内作出行政行为，是合法的行政行为不可或缺的要件之一。

换言之，“不超越职权”是“行政行为合法”的必要不充分条件。如果作出行政行为的行政机关超出法定职权的范围，即属于“超越职权”。

其特点是，无论行政机关行使职权的动机、目的是否正当，只要超出其法定职权，即构成超越职权。判断是否超越法定职权，基本从以下4个方面进行：

一、职能管辖权

职能管辖权又称部门管辖权，就是法律规定行政机关的职能权限范围。比如咱们老百姓口中常说的“公安部门”“环保部门”“卫生部门”“教育部门”，就是部门管辖权的体现。

顾名思义，“公安部门”就不能管理老百姓的卫生问题，“教育部门”就不能干涉老百姓的社会治安问题，否则就是超越法定职权中的“职能管辖权”了。

二、法定事项管辖权

法定事项职权，是指法律、法规授予行政机关处理某类行政管理事务时，可以采取的具体措施（比如行政处罚、行政强制、行政确认等）以及采取措施的范围和幅度。

最通俗易懂的例子就是，根据法律的规定，派出所可以对违反《治安管理处罚法》的公民处以“五百元以下的罚款”。

其中，“处以五百元的罚款”从范围上来看，就是行政处罚中的罚款，而这里的“五百元”就是幅度了。

倘若派出所处罚了我们六百元，那就超过处罚的幅度了。而如果派出所不是对我们处以罚款，而是直接对我们进行行政拘留，那就是超越处罚的范围了。

无论是超越幅度还是范围，都是违法的，都属于超越法定职权当中的“法定事项管辖权”。

三、层级管辖

层级管辖是指同一部门上下级行政机关之间对某项行政管理事务管理职责上的分工和权限的划分，它解决的是整个行政机关的系统内部哪些行政管理事务由哪一级行政机关处理的问题。

在土地（房屋）征收中，比较典型的层级管辖有：房屋征收决定和征收补偿决定必须由市、县级人民政府作出；而农村集体土地的征收则应当由省级人民政府甚至国务院批准……

其实弄清楚层级管辖并不难，因为这个问题可以找到具体的法条规定。难点在于，有些行政机关，你压根弄不清楚它的行政层级，比如说“市县级人民政府”具体指哪些人民政府呢？

我国行政区划分为四级，即省级（省、自治区、直辖市）、地级（包括地级市、自治州、盟、地区，地区比较少见了，比如曾经的吐鲁番地区）、县级（包括县级市、自治县、旗、自治旗），乡级（包括乡、镇、民族乡、街道办事处），中间还夹杂着非正式级别的副省级市。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“市、县级人民政府”指的是直辖市、副省级市及地级市所设立的市辖区人民政府和县级市、县、自治县、旗、自治旗人民政府，它们均可以以自己的名义作出征收决定和征收补偿决定。

现在留给大家一个小尾巴，很多城市都设立了“开发区管委会”这样的机构，那么管委会是否可以以自己的名义作出征收决定和征收补偿决定呢？我们在下一篇文章《行政行为合法性审查之管委会的角色定位》中再去讨论。

四、地域管辖

地域管辖是最容易理解和接受的了。比如说广东省教育厅不能给广西壮族自治区的中小学下达行政命令，温州市人民政府发布的房屋征收决定不能将丽水市行政辖区内的房屋纳入到征收范围内，否则都是属于超越职权中的“地域管辖”。

因此，大家在审查某一个行政行为是否属于超越法定职权的时候，就从上面四个方面去看。如果对方一不小心中招了，那么就可以有一个基本的预判：对不起，你好像违法了，我们去法院“谈谈”吧……